文丨劉元春（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)校長(zhǎng) ）
要想深入理解2025年政府工作報(bào)告，第一就是要深刻把握2025年到底與以往有哪些不同，特別是與去年有哪些不同 ，然后才是我們這些不同如何把握政府工作報(bào)告確立的政策框架以及實(shí)施的路徑。
首先 ，2025年較2024年的確發(fā)生了很多事情，的確在很多層面上是不一樣的。第一個(gè)不一樣就是1月20日特朗普宣誓第二任期的上臺(tái) ，特朗普2.0沖擊全方位展開(kāi) 。特朗普2.0的沖擊不僅與拜登政府所有的打法完全不一樣 ，同時(shí)也與特朗普1.0的做法完全不一樣，因此他所帶來(lái)這個(gè)超級(jí)時(shí)代的變化、所帶來(lái)的中美博弈的影響是超越以往 ，同時(shí)很可能超越預(yù)期的 。我們很多人都認(rèn)為目前特朗普的全面開(kāi)放可能是我們的一個(gè)窗口期 ，可能會(huì)減緩中美博弈的強(qiáng)度和力度，事實(shí)上這樣的一些想法可能存在一些誤區(qū) ，這是我們認(rèn)為2025年最為復(fù)雜的一個(gè)方面 ，于是特朗普將關(guān)稅作為籌碼具有強(qiáng)烈的不確定性，同時(shí)各國(guó)與特朗普博弈 ，博弈產(chǎn)生的結(jié)果也具有強(qiáng)烈的不確定性 ，這是我們的重點(diǎn)。
第二個(gè)不一樣是中美敘事發(fā)生逆轉(zhuǎn)，也就是DeepSeek之后關(guān)于中國(guó)科創(chuàng)全面崛起和美國(guó)科創(chuàng)的泡沫問(wèn)題已經(jīng)成為大家熱議的焦點(diǎn)，從而這里引發(fā)了一系列全球投資者信心的、結(jié)構(gòu)性的大逆轉(zhuǎn) ，這個(gè)逆轉(zhuǎn)一改我們過(guò)去幾年很多投資者悲觀的陰霾 。但是 ，在今年全年，我們講中國(guó)敘事以及美國(guó)敘事到底如何在逆轉(zhuǎn)中相互作用 ，實(shí)際上我們可能還不太清楚 ，當(dāng)然這需要更深入的研究 。
第三個(gè)不一樣2025年是在去年一攬子增量政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步的進(jìn)行政策定位 ，因此我們從去年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和今年政府工作報(bào)告中明顯感覺(jué)到 ，“9.26”一攬子增量政策對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)各種問(wèn)題的判斷以及相應(yīng)舉措是精確的 、科學(xué)的，因此收到了很多的成效 ，特別是我們所看到的房地產(chǎn)問(wèn)題 ，地方債務(wù)的問(wèn)題，中小金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題得到了緩釋。得到緩釋產(chǎn)生了一些治表的效應(yīng) ，當(dāng)然這決定2025年以及未來(lái)必須在這種持續(xù)性的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題和深層次問(wèn)題里面 ，要有一個(gè)全面深入的調(diào)整，特別是去年所出現(xiàn)的非規(guī)范性執(zhí)法“遠(yuǎn)洋捕撈 ”，去年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和三中全會(huì)改革都把這個(gè)作為一個(gè)重點(diǎn)2025在治表基礎(chǔ)上如何治里 ，由表及里進(jìn)行一些政策的推進(jìn) ，這是2025年與2024年的又一個(gè)不一樣 。
第四個(gè)不一樣的是我們會(huì)看到政府工作報(bào)告從根本上進(jìn)一步宣稱(chēng)了政府在穩(wěn)增長(zhǎng)上面的決心，“9.26 ”一攬子增量政策全面進(jìn)行逆周期政策的再定位 ，將相應(yīng)的工具力度上升到一個(gè)新的平臺(tái) ，因此這種政策的特色也決定了它與2024年 、2023年一般的穩(wěn)增長(zhǎng)是不一樣的 。因此，我們要想理解政府工作報(bào)告下一步實(shí)施的重點(diǎn)和焦點(diǎn) ，很重要的就要理解2025年在哪些方面真正與2024年不一樣。
第二 ，政府工作報(bào)告所確立的政策框架和政策力度依然具有強(qiáng)烈的相機(jī)決策性，這是一個(gè)年度工作安排 ，但是 ，2025年所具有的超常規(guī)不確定性決定了我們?cè)诼鋵?shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和兩會(huì)精神中，必須對(duì)于大量的不確定性要有一些超常規(guī)的相機(jī)決策的空間 ，很重要的一個(gè)原因在于今年的幾大沖擊和核心任務(wù)依然具有強(qiáng)烈的博弈性和不確定性 。
剛才已經(jīng)談到 ，外部環(huán)境的復(fù)雜多變決定了我們內(nèi)部應(yīng)對(duì)的相機(jī)性，財(cái)政赤字率目前所給的4%的一般公共赤字預(yù)算以及接近10%的廣義財(cái)政赤字這樣的一個(gè)力度到底怎么樣，它的準(zhǔn)確性如何 ，僅僅來(lái)源于我們的一些前期測(cè)算和判斷 ，重要的是要根據(jù)外部沖擊和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制程度來(lái)進(jìn)行一些相機(jī)決策，外部攻擊的復(fù)雜性不僅僅來(lái)自特朗普政府將關(guān)稅作為經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)的工具 ，使之具有強(qiáng)烈的可談判性、博弈性和不確定性 。
更為重要的一點(diǎn) ，特朗普政府在所有政策中間的一攬子都具有超級(jí)不確定性，他的政策僅僅局限于關(guān)稅 ，在匯率政策 、金融政策 、數(shù)字貨幣、虛擬資產(chǎn) 、在整個(gè)高科技人才移民這些上面大家會(huì)看到 ，近兩個(gè)月依然按照他的競(jìng)選框架進(jìn)行推出，但是也在不斷的進(jìn)行調(diào)整。這種調(diào)整就決定了他的不確定性 。因此 ，我們?cè)诜治鐾獠凯h(huán)境的時(shí)候 ，一定要避免誤區(qū)，也就是在關(guān)稅戰(zhàn)中間 ，遮掩了我們的一些思路 ，美國(guó)對(duì)于中國(guó)的關(guān)稅和相應(yīng)的貿(mào)易政策上面已經(jīng)層級(jí)化了，八大類(lèi)舉措都在開(kāi)始使用，更重要的是下一步圍繞著貨幣問(wèn)題和金融問(wèn)題的一些措施還會(huì)更為激烈 。
除了這一點(diǎn)之外 ，我這里重點(diǎn)要談的一點(diǎn)是大國(guó)之間的沖突 ，不僅要看沖突接觸模式如何發(fā)生，更重要的要看沖突所帶來(lái)的反噬效應(yīng) ，美國(guó)進(jìn)行關(guān)稅戰(zhàn) ，美國(guó)進(jìn)行大量的減稅，大量的放松管制 ，大量的激化國(guó)內(nèi)的黨爭(zhēng) ，必定會(huì)產(chǎn)生進(jìn)一步的反噬效應(yīng)。當(dāng)然中國(guó)也一樣，在這個(gè)碰撞之后兩個(gè)陣營(yíng)之間內(nèi)部的反應(yīng)如何 ，我們作為一種科學(xué)的博弈方案當(dāng)然一定要看清楚美國(guó)在各種政策出臺(tái)后 ，政策對(duì)于美國(guó)經(jīng)濟(jì)政治內(nèi)部的反噬效應(yīng)到底是什么，所以 ，這里我們就會(huì)看到實(shí)際上外部環(huán)境的這種復(fù)雜 ，這三個(gè)層面光中美之間的三個(gè)層面就已經(jīng)很復(fù)雜，更何況目前對(duì)于俄烏沖突的走向，巴以戰(zhàn)爭(zhēng)的走向以及美國(guó)對(duì)于所謂盟國(guó)關(guān)稅戰(zhàn)的走向依然具有超級(jí)不確定性。如果這種不確定性再加上我們內(nèi)部房地產(chǎn)沖擊的不確定性 ，我們一定要看到 ，政府工作報(bào)告所確定的一攬子政策方案，所確定的方向是堅(jiān)定的 ，所確定的一些政策力度也是確定的 ，但同時(shí)更具有這種超常規(guī)的相機(jī)調(diào)整能力，在節(jié)奏甚至在力度上都要有這種相機(jī)調(diào)整的能力 。
第三 ，接下來(lái)我想談一個(gè)近期大家高度關(guān)注的話題 ，就是目前美國(guó)各項(xiàng)政策所產(chǎn)生的反噬效應(yīng)全面體現(xiàn)在美國(guó)今年會(huì)不會(huì)陷入衰退，陷入滯脹 。
這個(gè)問(wèn)題對(duì)我們實(shí)施政府工作報(bào)告太重要了 ，我們沒(méi)有把握清楚美國(guó)宏觀以及下一步政策調(diào)整的路徑 ，我們對(duì)于下一步財(cái)政貨幣調(diào)整的節(jié)奏 、路徑和力度也會(huì)把握不好，原因就是我剛才講的 ，在這種超級(jí)環(huán)境下我們政策要想具有科學(xué)的相機(jī)決策性 ，一定要判斷清楚美國(guó)出臺(tái)的方式以及美國(guó)政策反噬效應(yīng)的結(jié)果。
美國(guó)政策反噬效應(yīng)最大的一個(gè)結(jié)果就是加速美國(guó)衰退的出現(xiàn)，目前大家就知道，一個(gè)是美國(guó)本身的周期效應(yīng)決定了它已經(jīng)從前期相對(duì)周期高點(diǎn)向下降期進(jìn)行邁進(jìn) ，美國(guó)向衰退邁進(jìn)在今年明年乃至后年是一個(gè)確定性 ，但是，是不是在今年出現(xiàn)并且快速的出現(xiàn) ，這具有一定的不確定性 。但最近我們會(huì)看到 ，一個(gè)是美國(guó)AI泡沫的刺破，美國(guó)股市和金融市場(chǎng)的大調(diào)整 ，標(biāo)志著很可能美國(guó)衰退會(huì)加速 。
第二個(gè)很重要的是會(huì)看到美國(guó)關(guān)稅所帶來(lái)的其他國(guó)家進(jìn)行的關(guān)稅報(bào)復(fù)比想象中更劇烈 ，也就是說(shuō)最后會(huì)導(dǎo)致的結(jié)果是特朗普本來(lái)以關(guān)稅做工具要挾美國(guó)相應(yīng)的貿(mào)易伙伴國(guó)、順差國(guó)進(jìn)行一些政策的緩和，但事實(shí)上可能會(huì)陷入到一個(gè)囚徒困境 ，從而使各種關(guān)稅戰(zhàn)真正全面打響。
這個(gè)反噬在目前美國(guó)各個(gè)階層已經(jīng)出現(xiàn)了強(qiáng)烈的一種反應(yīng) ，因?yàn)檫@種反應(yīng)就會(huì)出現(xiàn)在雖然關(guān)稅大幅度增長(zhǎng)，進(jìn)口量大幅度減少 ，但是國(guó)內(nèi)生產(chǎn)并沒(méi)有跟進(jìn) ，反而導(dǎo)致國(guó)內(nèi)物價(jià)持續(xù)上揚(yáng)，進(jìn)一步到了三四季度，由于貿(mào)易對(duì)手國(guó)的關(guān)稅報(bào)復(fù) ，可能會(huì)導(dǎo)致整個(gè)美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)受到重創(chuàng) ，這個(gè)現(xiàn)象在1929年和1971年是反復(fù)出現(xiàn)過(guò)和被證明了的 。
另外我們看到美國(guó)國(guó)內(nèi)調(diào)整帶來(lái)的黨爭(zhēng)的極化和輿情反轉(zhuǎn)可能會(huì)引發(fā)整個(gè)經(jīng)濟(jì)政治秩序的變異，尤其是目前美國(guó)債務(wù)的可持續(xù)性以及財(cái)政支出削減的短期效應(yīng)很可能都會(huì)加劇美國(guó)整體經(jīng)濟(jì)的下滑速度 ，因此 ，大家會(huì)看到特朗普和貝森特都承認(rèn)美國(guó)可能會(huì)進(jìn)入一個(gè)蕭條期，同時(shí)亞特蘭大聯(lián)儲(chǔ)也預(yù)測(cè)美國(guó)一季度很可能進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng) 。另外彭博社和華爾街的模型也大幅調(diào)低美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度。
如果美國(guó)一季度出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng) ，同時(shí)三月份美國(guó)的物價(jià)水平出現(xiàn)一個(gè)反轉(zhuǎn) ，這必將導(dǎo)致幾個(gè)結(jié)果，一是美聯(lián)儲(chǔ)降息節(jié)奏可能會(huì)大踏步加速 ，二是美國(guó)財(cái)政政策調(diào)整可能不會(huì)按照特朗普的3%這樣的目標(biāo)進(jìn)行快速進(jìn)展 ，當(dāng)然第三個(gè)很重要的一點(diǎn)也會(huì)導(dǎo)致美國(guó)在社會(huì)輿情上進(jìn)一步的變化 。
這幾個(gè)變化對(duì)于我們實(shí)施政府工作報(bào)告可能關(guān)注的點(diǎn)就是：一是如果美國(guó)降息在四月份 、五月份進(jìn)行，我們進(jìn)行降準(zhǔn)降息的力度 、空間和時(shí)間點(diǎn)就要做出調(diào)整 ，這對(duì)我們來(lái)講并不是一件壞事 。很重要的一點(diǎn) ，在匯率政策上弱美元很有可能出現(xiàn)，弱美元出現(xiàn)必定會(huì)引發(fā)中美之間圍繞著相應(yīng)的匯率調(diào)整的沖突。三是中國(guó)和世界對(duì)于美國(guó)衰退期和美國(guó)赤字保持期美國(guó)國(guó)債持有的這種態(tài)度，這個(gè)態(tài)度再加上美國(guó)的海湖莊園協(xié)議 ，大家在密謀 ，這可能進(jìn)一步引發(fā)大家對(duì)于美債的拋售 。這也是會(huì)引起國(guó)際金融市場(chǎng)和資本市場(chǎng)的一些變異 。四是我們對(duì)于下一步外部沖擊在第二波浪潮的估計(jì)，以及我們財(cái)政赤字率的再定位的問(wèn)題。
因此 ，我認(rèn)為在學(xué)習(xí)、研究和落實(shí)政府工作報(bào)告的時(shí)候 ，的確要把政府工作報(bào)告對(duì)國(guó)際形勢(shì)百年變局加速演變，外部環(huán)境更加復(fù)雜嚴(yán)峻 ，可能對(duì)我國(guó)貿(mào)易科技等領(lǐng)域造成更大沖擊的研判要更加細(xì)化 ，層次化，要落地到一些具體領(lǐng)域 ，這樣可能使我們?cè)趯?shí)施和理解政府工作報(bào)告 ，相機(jī)決策性的一些特點(diǎn)上有一個(gè)更深度的理解。
（本文基于作者3月15日在中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇上的發(fā)言整理而成 。未經(jīng)作者審閱 。文章僅代表個(gè)人觀點(diǎn)。責(zé)編郵箱：yanguihua@jiemian.com 。）
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